非政府組織之角色-人權與人道救援之觀點

在全球化趨勢下，國家追求現代化的狀態，全球化具有一種「跨越國界」的意思，無論在經濟、政治、科技、文化等各領域中，民族國家（nation-state）不再是傳統的封閉疆界之概念所能涵蓋；資訊化所帶來世界一體的現象，意謂著新的世界秩序正逐步相對化傳統民族國家所扮演的角色，各式各樣跨國（transnational）議題出現，國家主權觀的改變，國家不再是單一行為者，跨國組織和非政府組織（Non-governmental Organizations, NGOs）之聯繫與合作，提供了公民社會之基礎與新思維。並在人權概念提昇之下，國際社會在全球化與全球治理的激盪中，相互依賴已成為國際社會中普遍盛行的現象，為國家和非國家成員之間的互惠效應；在人權與國際人道救援議題上，議題超越國家主權階級問題，展現出多元溝通管道的實質意涵。台灣在人權議題上起步較晚，各界致力推動台灣全民一致人權共識與散佈公民主張，而非政府組織在全球化中更進一步刺激國際網絡體系，以公民社會參與力量的返饋與擴溢效應（feedback and spill-over effects），共同促進全球朝民主、和平與自由的永續方向發展。在國內，昔日黨政軍領導政權不斷演進改革下，民主價值在台灣開花結果，並且人權議題抬頭，成為政府部門極力推動人權教育及改革政策，民間人權團體與非政府組織陸續崛起，層面包含幼童、婦女、勞工、政治犯、死刑犯等人權議題；其即為非政府組織透過「非官方」、「非正式」、「跨國」、「多邊」之策略，為人權普世價值之實際運作，注入更多實證的寶貴經驗。
國際現勢下，不論是國家所帶來的人類安全議題，我們必須意識到，人類的全體福祉遠超過於國家個別的單獨利益，國家的衝突往往始於個人之間的歧見或認知錯誤，解決衝突之有效方法即是從個人層次著手。非政府組織在去官方化、去中心化的色彩之下，深入衝突地區提供人道救援協助，進行長期救援工作，由於他們對國際合作與和平的貢獻也得到不少殊榮。非政府組織可以做到政府性組織所做不到的事情，促進國際間的合作與和平。由於非政府組織在每個價值領域都產生絕大影響與決策能力，尤其是在國際人道救援之中，其提供公共衛生、教育安養等部分，今日都以漸由非政府組織來擔當，免除國家涉入一國內政之困擾與排外之情緒，比起擁有絕大資源的國家與聯合國，更能提供發展與救援的服務。

非政府間組織角色探討

由於全球生態體系的共享以及解決全球環境問題必須要相當的資金、專家、技術，國家發現他們無法憑藉一己之力處理問題，因此在面臨全球環境威脅所帶來的壓力下，國家必須尋求國際合作以解決共同的問題。國際環境建制提供了國家進行合作的空間。雖然持續的發展突破了新現實主義理論的限制，但事實上提卻是仍無法屏除在多邊體制內尋求國家利益以及國內政治因素對國家參與國際環境建制時所造成的影響。因此非政府組織有了發揮的舞台，他們藉著提供專家、技術；扮演監督者檢視國家履行承諾的進度與狀況；對國家政府代表進行遊說；提升知識基礎等等方式，來促使更有效率的國際環境建制形成與運作。
綜觀三次聯合國環境會議的發展，我們可以得出的結論是非政府組織具備多元化的角色。從1972年聯合國人類環境會議開始，由於聯合國憲章第七十一條的規定，非政府組織自會議的籌備過程中開始擔任的諮詢以及資訊得提供者的角色；隨後的1992年聯合國環境與發展會議以及2002年世界永續發展高峰會中，非政府組織不但在籌備過程中發表報告，提供決策過程所需要的知識與資訊，在官方正式會議進行時，非政府組織也同時舉辦研討會等活動，藉以隨時監督會議的進行。某些國家的代表團中也會邀請非政府組織擔任成員，協助進行決策。除此之外，自1972年聯合國人類與環境會議的會議文件中，便特別提出，非政府間組織具有教育大眾與宣揚理念的功能。總括來說，在三次的聯合國環境會議中，非政府組織扮演起了教育者、資訊提供者、國家代表以及監督者的角色。

政府再造過程中，第三部門的角色與作為為何?

一、近年來非營利、非政府組織（NPO／NGO）已發展成可以和政府部門及民間企業鼎足而立的第三部門，台灣民主化之後，這些第三部門組織亦扮演促進社會多元化與穩定的關鍵力量，以及倡導社會改革的先驅，其所匯聚的人力、物力和組織資源及所創造的經濟力、社會力均不容忽視，尤其在九二一震災中，民間組織釋放力量，迅速協助災民重建，足以展現第三部門之靈活、機動的特性與效率。
二、在全球公民社會中，許多全球共同關心的議題，例如環保、人權、婦女、青年、多元文化及弱勢族群等等，已經不是一個國家或是一個區域單純可以解決的問題。因此透過全球公民社會組織來處理這些具有全球化特性的議題，應該是一個最恰當的方式。除此之外，全球公民社會組織更重要的任務，對外針對第三部門向大眾作政策遊說及觀念宣導；對內應就第三部門中的非營利組織或非政府組織作組織能力建構及人力資源發展，以期這些團體在全球公民社會中扮演更積極的角色。
三、政府改造是提昇國家競爭力的一項必要作為，而活化第三部門亦為建立公民社會、提昇國家競爭力的重要基礎，青輔會特別研訂「活化學習性志願團體組織」執行計畫，納入挑戰2008國家發展重點計畫中，即是希望透過強化第三部門專業培力、鼓勵青年參與第三部門社會公益及加強推動青年暨非營利組織與國際接軌等措施，以提昇第三部門的人力資源與服務品質，協助整體公民社會的發展。政府投入第三部門的支持經費雖少，但可激發民間團體更多的活力與資源投入，對社會的整體發展甚具效益。
http://www.nyc.gov.tw/chinese/03_qa/detail.php?ID=85

非政府組織必須作決定

不管是國內、還是國際性的非政府組織，它們成功的最大前提是自主性，也就是說，不能被人間懷疑是某個特定國家的馬前卒。此外，非政府組織必須作決定，到底是要在現有的國際組織架構下運作，因此，也就先要有覺悟，自主性勢必會大大受到侷限，甚至於向各國的特定目標低頭；相對的，也可以選擇在國際非政府組織的圈子內出聲，不用擔心自我設限、或是訴求被閹割。當然，兩個策略如何取得平衡，還要看這個組織的專業能力、以及資源的多寡。

非政府組織的正當性

除了對於理念、或是原則的堅持與推動，特別是對於人權、環保、以及原住民族權利方面的關注，非政府組織最大的正當性來自民間的自主性參與、而且不受各國政府左右，因此，一般國家比較容易接受並非來自於他國的非政府組織壓力。此外，相較於代表各國的政府際組織，國際非政府組織可以透過散佈各國的會員作聯繫，將各國政府企圖掩飾的實情公佈世人。因此，我們看到的是一種雙軌的互動方式：非政府組織除了介入國家之間的互動，彼此也有水平、以及垂直的網絡，儼然成為一種無形的世界性公民社會。當然，國際非政府組織之所以能逼各國就範，多少還是要仰賴政府國際組織當推手。
事實上，當年聯合國的成立，非政府組織對於憲章的設計，扮演相當吃重的專業角色。自從1946起，經濟暨社會理事會開始賦予某些有代表性的非政府組織諮詢的身分；儘管它們沒有理事會的投票權，卻可以藉著觀察大會的時候進行遊說、或是散發報告，因得以突破各國對於真相的封鎖。此外，國際組織往往也歡迎非政府組織提供資訊、或是專業上的幫助，以便有效處理會員國的相關問題。此外，有些非政府組織擁有豐富的財源（捐款）、以及人力資源（自願性），譬如位於日內瓦的聯合國難民中心的前主任Ibrahima Fall就曾經嘆道，他們的人手、以及預算遠不如國際特赦協會。

非政府組織-社會運動組織

非政府組織除了關心國內政治的運作，有些更是跨越國界、活躍於國際舞台，前者稱為單一國家的非政府組織，譬如美國的「自由之屋」(Freedom House)，後者則稱為「國際非政府組織」(international non-governmental organizations、簡寫為INGOs)，譬如「國際特赦協會」(Amnesty International)。根據聯合國經濟暨社會理事會 (ECOSOC)，非政府組織必須接具備某些基本條件，除了支持聯合國所揭櫫的目標外，還必須非營利、非暴力、非政黨、非經政府間的協議而設立、以及不刻意干涉某國的內政。當然，最狹義的非政府組織是指社會運動組織。
根據傳統現實主義的看法，國際社會是由國家、以及「政府際組織」(intergovernmental organizations、簡寫為IGOs，也就是一般人所謂的international organizations「國際組織」) 所組成。不過，從1970年代開始，非政府組織的數目快速成長，目前世界上的單一國家非政府組織約有一萬個，而國際非政府組織也有五千八百個之多；聯合國甚至於登錄了五萬多個組織。它們彼此在議題上、以及技術上作資訊上的相互奧援，相當程度影響國家、以及國際組織的運行，或補不足、或是挑戰。

非政府組織與公民社會

公民社會理論是在1970年代出現於蘇聯宰制下的東歐，特別是波蘭的團結工聯，希望透過草根組織來進行大規模的動員，一方面號召百姓將公民社會復活過來，另一方面期待能同時重新建構公共空間，以人民的力量抵制極權統治下的國家機器，進而達到民主化的目標。
在這樣的架構下，面對政治社會（政黨政治）、以及經濟社會（市場經濟）菁英對於國家機器所進行的聯合壟斷，公民社會並不想攫取國家，也不反對國家、政治、或是政黨，而是要透過結合、思考、以及選擇的過程，來提高人民參與的能力、以及培養對差異的包容。具體而言，公民社會除了要限制國家的力量、要把威權體制加以民主化，還要以另類的參與管道，來補強政黨政治在匯整與代表功能上的不足。非政府組織就是公民社會所提供的基本介面。

非政府組織民主政治的體現

表面上看來，「非政府組織」(non-governmental organizations、簡寫為NGOs) 是一種負面定義的名詞，顧名思義，也就是指「政府以外的組織」。事實不然，它有更積極的意義，除了代表對於以國家（就國際舞台）、以政府（就國內政治）為中心的傳統途徑表達不滿以外，還希望以草根百姓透過非政府組織的參與，來建立足以與國家相庭抗禮的國內的、以及全球性的「公民社會」(civil society)，終極目標是民主政治的體現。
所謂的公民社會有其特殊的涵義，而非一般人鬆散使用的用字，譬如說屬於私人領域的「民間社會」。大體而言，我們期待看到的社會生活是一種志願結合的領域，本身除了有共同的規範與利他目標外，還要能自力更生、自給自足，更重要的是，這些組織必須能夠有相當的自主性 (autonomy)，也就是自己訂定標的、自力身體力行、自我承擔結果，不受國家操弄。在這裡，公民必須在公共領域集體行動：成員除了要交換彼此的資訊，還要熱情地表達大家共同的理念、集體的福祉，更要期待國家有所作為、要求政府官員敢作敢當。
本文引自《非政府組織的介紹》 施正鋒 淡江大學公共行政學系副教授