台灣非政府組織發展概況與展望-結論

綜就目前的國際環境與我國外交情勢，『結合台灣民間無限的活力，與全球各種非政府組織加強互動，推動台灣成為國際ＮＧＯ的亞太據點』實為我國突破外交重圍的不二法門。就台灣現今的總體經濟狀況，雖未達山窮水盡之境，但比起以往台灣蓬勃的經濟能量相比，確實呈現嚴重衰退的情況

而反映在台灣非政府組織的現況，則是由於“剩餘的”金錢物資短缺連帶活動能量的相對銳減，加上台灣非政府組織的種類與性質繁多，然在運作規範與功能整合諸多層面，都顯得雜亂而無秩序，因此，如就台灣現實的經濟力量與非政府組織各介面間的疏離情形來觀察，推動台灣成為NGO的亞太據點，確有其困難之處


然而，台灣在目前外交、內政均呈現諸多困境之時，欲與國際社會融和，首先必須在國內眾多意見中，取得足以反映台灣價值的共識，簡單來說，非政府組織在走出台灣跨步國際社會時，必須同商業競爭一般推出具有強而有力的國際「品牌」，才能獲得國際認同，也能具備實質的競爭力，換言之，即應在當前台灣NGO界一片混亂之際，由相關政府部門及研究機構儘速召開相關會議，規劃出一條台灣NGO界在國際社會中應走的活路，大家齊心戮力，口徑一致，才是當務之急。

此外，眾所週知的是，力量積極集中，資源有效管理，才是成事的關鍵所在，目前國內NGO界的運行狀況，仍屬“戰國時期”的混亂狀況，我們看到的現象是，有如同慈濟、佛光一般財大氣粗的非營利事業機構，也有若干的非營利組織，因為經濟不景氣、資源短缺而命存三日，無疾而終。

此般情形，除極可能造成市場壟斷惡性競爭的狀況，有可能形成國內NGO市場的資源浪費與使用不當，如此又何以能集中所有資源與力量，對國際社會做出有效的回應，更遑論獲得國際肯定，使台灣成為亞洲NGO的活動據點。因此，政府與民間NGO的高層領袖，應立即研擬一套國內NGO界資源與力量整合的辦法，並迅速設立一個資訊統合與行動定調的指揮機構。


利用NGO之力與國際社會接軌，甚或藉此讓台灣與國際主流價值融和，的確為一可行且有效之途徑，然而，若國際社會的大門不開，台灣的NGO界又如何能放眼國際，將觸角伸展至國際的舞台，即如同商品的促銷手法一般，上、下游的通路已不順遂，商品的促銷管路自然不順，貨源、物資與成品長期滯留的結果，則會造成市場競爭力的逐步下滑，

同理，如果我國NGO的市場，經常因政治力介入或兩岸關係的壓縮影響，造成國際通路阻塞，那麼，企圖以NGO市場為第三軌道，全面跨足國際社會，影響國際主流價值的願景，可能只是具理想性的片面空談。也就是說，欲將台灣NGO界的活力發揚至國際舞台前，必須先暢通其發展競爭力的空間，然後才能以其能量來影響國際社會。

綜觀國內幾次所參與的「人道救援行動」，由台灣支援能量有限，僅能以金錢挹注的方式參與，又因政治力與國際社會的不認同，常常不得其門而入，而少數能參與實際救援行動的團體（如慈濟）也因勢單力薄孤掌難鳴，無法讓國際社會有較深刻的印象。因此，主動“走出去”打開國際舞台的大門是當務之急，而如何運用政府與民間研究機構與NGO界的力量，共同構思、創造出一套「積極主動式的NGO外交與國際事務參與」的辦法，自是不可輕忽的一環。

非政府組織全球思維在地行動

歷史經驗證明，台灣的傳統民間組織曾發揮過相當程度的「社會自治」功能，不只滿足先民們在日常生活上的需求，也扮演了集團秩序的維護角色。台灣許多經營非營利事業的公益組織，也不斷提高了公民參與的意願與機會，近年來台灣一般民眾對於公益活動的投入有明顯增加的趨勢，特別是新的認同，傾向於「後物質主義」（post-materialism）的價值觀，也就是強調不為物質慾望所左右，講求人生境界的提昇。

這些非營利組織的「志願主義」，也適時為「社會自治」增添了動力。而台灣的非政府組織網路已在眾多民間人士、團體的努力下，不論在數量、種類與內涵，都已具有相當的規模與成績，然就非政府組織本身超然的組織使命與靈活自主的特質，台灣的非政府組織界，仍然可在國內與國際間，扮演一重要的角色，甚至在全球化的過程中，幫助政府部門創造「地球村」的未來願景。
(一)、政府應聯合非政府組織界的總體力量，建構完善的民間力量合作網絡，打造資源公平分配、生存權利合理的「公民社會」。
現代公民並非以一個孤立個體的形式存在，從公民權益的保障到公共政策的推動，公民的集體參與乃是「公共領域」能夠影響「政治過程」的力量根源

單獨或無法組織起來的需求，相對地較無法獲得足夠的共識， 因此社會上各式各樣競逐資源的群體，強勢者可以成立自行掌控的組織，弱勢者也得尋找代理組織或仗義執言者，以免被排擠到最邊緣的地位。


「非政府組織、非營利組織」的重要性，不僅在於使人們養成自我管理的嗜好和習慣，還在於這些組織提供給公民們參與經驗，是打造「公共領域」不可或缺的建材，也是「公民社會」營利部門的發展時，關切的重點應該強調如何增進公民們自發地結社和組織的能力

期待公民們在自我管理中，提昇公民意識，並熟悉對公共事務之參與方式，以建構一個更具正當性與合理性的公共領域。就此而言，全世界無數個非政府組織、非營利組織所追求的目標和實際行動，充滿了可貴的啟示。換句話說，台灣在下一個發展階段中，必須正視非政府組織所能夠發揮的活動力與創造力，特別在社會價值觀的重建方面，非政府組織往往是某種「信念結社」，讓志同道合者可以跨越時空的障礙，協力完成共同目標。

(二)、向國際主流價值靠攏，加速與國際接軌腳步，為「國際公民社會」，貢獻一己之力。
近年來國際的非政府、非營利組織經常串聯推動全球議題的討論，更象徵著「世界公民」參與層面的擴大，這個由溝通所醞釀的「國際公民社會」基本結構，包括基本人權、生態保育、永續發展、兩性平等、弱勢福利、國際和平乃至民族自決等等，都已形成世界性的文明準則

台灣除不應自外於「全球公民社會」（global civil society）的種種脈動外，更應積極參與打造「世界公民社會」的全球希望工程。在實際的作法上，則有賴不斷擴展台灣公民由下往上的「社會自治」能量，增強我國「第三部門」的實力，以期在國際間創造出自我更新的契機與動力，讓台灣運用非政府組織無遠弗屆的力量，不僅為自己營造優質的公共空間，並且為台灣在全球打造「國際公民社會」願景的歷史中，立下足以傲視國際社會的里程碑。


總而言之，隨著人類文明的演化，我們看似身不由己地捲進了「全球化」的浪潮，但是這一波發展帶來更多的文化多元性與創造性，台灣的非政府組織若能紮根本土，放眼全球，未必不能對「全球化」引發的種種問題作出貢獻。

對台灣的非政府組織而言，「全球思維，在地行動」(think globally, act locally)可視為踏出第一步的指導原則：在資訊上知己知彼，強化在地經營實力，然後謀求國際結盟，最後則是利用與國際並駕齊驅的實力，與國際一起承擔全球使命，並將努力的經驗與成果，提供「國際公民社會」(international civil society)共享。

非政府組織強化跨國網絡.協調機制與諮詢模式.行銷導向.自主性

(三)、強化跨國際的網絡連結功能
台灣非政府組織、企業與政府部門這三個支撐社會結構的支柱，未來在面對全球通徑網路(Global Access Network)建構的難題上，應朝建立跨國公司的垂直水平網路連結的方向努力。

政府部門應協助國內非政府組織連結企業與國外的非政府組織政府主管部門、國際合作發展部門及經貿部門，首先讓基本的對話聯繫網成形，然後再架構跨國公司部門對話橋樑，進而使台灣非政府組織在面臨國際化與全球化的壓力下，對仍能以多元、靈活的對話窗口與溝通機制，與全世界進行合作與交流。

（四）、政府部會間協調機制與諮詢模式的建立
儘管政府有明確的國家政策目標，但對於鼓勵非政府組織參與國際事務，卻欠缺細部的政策規劃以及政府部門間橫向聯絡的分工協調機制。

為了因應未來國際性的議題發展，必須設立一個跨部會橫向聯繫的協調機制，如能比照於行政院長下設的對外工作會報，作為制訂鼓勵非政府組織參與國際的總體政策統合協調機構，並透過定期之集會以相關跨部會的組織，作為一個制度化的協調機制，相信對於相關政策推動應更具成效。

（五）、行銷導向整體工作，為全球盡一己之力，以非政府組織作為援外的主要力量

目前我國援外制度中，對於部分委由非政府組織執行或合作的規劃，乏善可陳，在策略規劃上，也無明確的指導方針，因此與國際發展脫節甚多。

國際社會發展的步調快速，非政府組織因其組織的特性，已逐漸在許多國際議題與外交工作上，佔有一席之地，政府如適度地將外交實務工作委由非政府組織來執行，如此非政府組織所能帶來的價值，才是政府倡導全民外交理念的具體實踐。

（六）、珍惜非政府組織的自主性，樹立多元、自由的環境
台灣在國際上的發言與爭取國際支持的最佳代言人，以非政府組織最為恰當，當國際關係的發展趨勢漸趨多邊、多元化之際，許多國際議題經由國際性非政府組織的溝通與協力合作，

然後逐漸形成政策共識的政策制訂模式，已經成為一種常態性的現象。而尊重非政府組織的獨立自主，並使其與政府角色有所區隔，乃是確保非政府組織在國際活動時爭取公信力，避免政治力介入的第一道防線。同理，非政府組織為我國搭建國際舞台之餘，也應堅持獨立性，以關懷國際社會為出發點，營造國際公平正義為目標，參與各項國際事務，才是爭取國際認同與支持的主要方法。

（七）、充分利用台灣優勢，積極投入國際舞台
許多議題，台灣擁有優勢主觀條件，可以在國際場合中發揮。但是，相對於其他國家的發展條件，或是我國重點交往國家的是否有相對條件能與我國配合，是一個關鍵。

如果我們能夠專注於優勢之項目，配合國際非政府組織運作特質與模式，結合國際盟友，共同投入西方主要援外國家或世界銀行旗下運作，也是一種參與國際的方式。

台灣參與國際人道行動躋身國際舞台策略
現代社會日複雜，越來越多的需求希望透過非營利取向的組織行為加以滿足，促使非營利組織快速增加。同時，非營利組織因為不謀求私利，容易為社會接受、信任，從而擁有另類的「社會權力」，對於公共議題能夠產生若干影響，也因此經常經常被賦予實現「社會正義」的使命。

我國非政府組織與國際非政府組織接軌之策略建議

在交流日漸頻繁的國際社會，維繫國際間的互動關係，僅依靠傳統的政府外交交往模式，想要在僵化的意識形態與國家體制的限制下，有所突破，其侷限性相當大。非國家成員（non-state actors）如環保團體、跨國企業、宗教團體、人權與人道組織等，具備組織的特殊性與靈活性，在多元的國際體系裡，比傳統的主權外交形式，更具開展國際合作的能量。

非政府組織的國際角色，與政府形成合作關係後，更能進一步開拓出更多元的外交管道。當我們討論各非政府組織今後參與國際活動時，最重要者乃是先界定、規範清楚我國非政府組織的定義與活動場域，此是有效擴大非政府組織，並結合資源的第一步。其次，必須清楚認知現今國際社會的發展趨勢及我國能夠參與發揮的範圍。此外，我國未來非政府組織發展的方向是：
（一）、政府與民間應有更積極的互動
雖然陳水扁總統於美國九一一事件後所召開的「三芝會議」中更清楚的揭櫫了，我國應儘速建立明確的非政府組織國際行動策略，並積極營造台灣成為亞洲的非政府組織的主要活動樞紐，然而政府當局不應只有形式上的宣示，更應有高瞻遠矚的目光，訂定長遠且紮實的非政府組織政策，不應只是虛應故事，做些表面功夫。

對於各項政策〈例如非政府組織的財務規範、參與國際活動的準據、政府與民間溝通協調的機制等〉，執政當局認真面對民間社團所提出來的建議與策略，廣為參考、採納，並鼓勵公民社會參與，透明化決策過程，加強政府與民間的良性溝通與合作，並且強化與國際社會非政治性的連結與互助關係。

然而，與政府之間的合作並不表示民間社團或非政府組織即喪失其應有的中立態度與自主性，非政府組織仍然必須秉持社會監督的立場，不受政治、黨派、利益團體的影響，充分發揮非政府組織的社會功能與責任。


（二）、迎合全球趨勢，掌握國際主流價值
如何精準地抓住全球的趨勢，並強調出“主流價值”，端看資訊策略的運用，在資訊資源豐富的情況下，揀選出最有效益的資訊，並以此作最有利的選擇。例如，在全球均引用「公民社會」觀念，強調全球化經濟、全球化政治與全球化管理的同時，台灣在此一局勢裡

不論是在政治、社會、經濟各領域都已有相當程度的涉入，而三個部門—政府、企業、非政府組織—在結構上，也尚能稱得上現代化，因此，台灣民主開放與經濟自由化的形象，應能為國際社會所接納。台灣應利用此一優勢，做為參與國際社會的主要籌碼。可先從三個方向著手

1、利用有效的資訊技術，蒐集國際議題，並分析其主客觀環境因素，抓住其主流價值。
2、建立完整的台灣非政府組織發展的資料庫，並落實運用在台灣推廣非政府組織的國際活動。


3、整體活動之戰略設計與技術運用，須多元且富彈性，例如，當政治力介入我國非政府的國際活動時，可運用國際相關聯盟組織的力量，甚至由媒體的正、負面大肆報導，都是具彈性的非政府組織行動戰術。

我國非政府組織的國際參與

從九○年代起，全球因溫室效應所引發的環境問題激增，全球化效應所產生的經濟、貧窮、南北資源分配，以及人權等問題，加上國際間區域衝突不斷，非政府組織在國際社會中的重要性日益提高。陳水扁總統在2000年5月20日的就職演說中，提出了台灣要「積極的參與各種非政府的國際組織，透過人道關懷、經貿合作與文化交流等各種方式，積極參與國際事務」的政策宣示。

雖然我國的國際地位並未被廣泛的承認，但根據外交部九十一年統計資料顯示，我國已加入之非政府間國際組織迄九十一年七月底止，已參加之非政府間國際組織共計一0六五個，這樣的成績雖然仍顯不足，但以我國目前艱難的外交處境來看，我國非政府組織參與國際事務的空間，遠比正式的政府機構，運用傳統的外交手段活動於國際舞台要大許多。

因此，民間非政府組織界不應畫地自限，而是必須堅持理念，彈性運用有限短少的資源，達成組織的使命，並積極地在國內或國際社會負起監督政府、對抗不公平勢力的社會責任，尤其在我國外交事務艱難重重的同時，非政府組織可憑藉本身獨立性與靈活性的特點，策略性地為台灣開拓出另一條走入國際社會、參與全球事務的軌道。


台灣的非政府組織已開始透過不同的發展策略，參與各類的國際活動。特別是服務型組織在人道救援方面較為活躍，不過從事國際援助發展工作者仍為少數，至於參與國際倡議型活動方面，目前仍在起步階段，未來發展潛力甚大。從實際參與國際活動的角度來看，台灣的非政府組織仍有很大的發展空間：

1.台灣非政府組織的國際參與仍顯不足
台灣非政府組織在國際倡議活動領域，相對落後於服務形態的組織，主要原因是對於國際議題發展的陌生、語言的隔閡以及組織相對的資源不足。造成這種現象的一大原因是，過去三十年來，台灣一直被排除在聯合國及其體系之外。但是，給予適當的協助發展，倡議型組織在國際參與有很大的發展空間，尤其發展網絡關係的主、客觀條件更為成熟時，應善加利用發揮。
2.政府政策目標規劃有餘而策略運用不足，不僅資源未能有效利用，
非政府組織國際整體行動導向模糊。
我國一再地強調、鼓勵非政府組織參與國際活動，但缺乏明確的的政策規劃與橫向協調分工的運作機制，使資源大量投入，效果卻無法彰顯。

在具體的執行面上，呈現的是政府對非政府組織的資源開放程度低、政策與分工規劃模糊不清、彼此信賴程度不足。尤其是幾次的國際外援行動，常常因政府政策指導的不當，造成許多非政府組織在行動上的遲滯，不僅未能達到提供援助、提高國際聲望的預期效果，甚至造成國際外交上的負面效益。

3.台灣『非政府組織網路』資源與訊息流通功能不彰
台灣非政府組織在整體結構面上欠缺「完整流通性網絡」的形成與出現，使得總體資源無法集中、運用，當然不利於國際參與的環境建構。政府部門在過去提供許多的預算與資源，舉辦了許多鼓勵非政府組織參與國際的活動與方案，雖然透過這些活動與計畫，創造了非政府組織之間相互瞭解、擴大視野、進行對話的功能

但以台灣非政府組織目前的走向來看，似乎沒有一個整合資源，或者是一個較完整的策略聯盟的形態出現，我們看到的只有幾個規模龐大，領導人具號召力、較具公信力的非政府組織，活躍於國際舞台，雖然有助於台灣走入國際社會，但經常看到其他較不具規模的非政府組織，在處境艱難而又乏人問津的狀況下，難逃夭折、解散的命運

如此，流失的不僅僅是若干有熱忱、充滿使命感的組織與個人，更重要的是，這些看似渺小的非政府組織，經過組織、整合後，很可能集結成一股強大的力量，也就是經由結盟、整合的程序，將整個非政府組織的資源統合成一個網路，彼此可以資訊相通、資源相流，甚至可以作為彼此的支援夥伴。同盟組織短期內仍不可能實現，但是小規模的群集（cluster）合作似乎已有開始付諸實現的條件。


例如：羅慧夫基金會建議的醫療形態基金會之間小組成形與經驗交流；紅十字會及慈濟基金會目前同在進行救災手冊編製，雙方可能有某種程度的分工或合作機制。政府的政策誘因或是主導搭建平台的功能，將有助於這種小規模合作的加速形成。

國際社會的主流價值已逐漸走向人道關懷與援助方向之際，台灣許多非政府組織如慈濟功德會、路竹會，甚至是台灣世界展望會等，以關懷世界的腳步走向各個角落，積極推動國際人道援助的工作，廣受國際人士的讚譽。

但是，我們發現這些組織因缺乏橫面的整合與協調，往往使得一些援助內容重複，或者不適合受援國的實際需要，甚至受援國人民還誤將台灣的援助資源當作是中國所提供的援助。由此可見，政府必須透過適當機制的建立，將這些來自於民間的資源，作一個有效的整合，讓民間與官方成為真正的夥伴，才能有效落實人道援助真正的意涵，協助台灣對外關係的拓展。

台灣非政府組織成功案例分析與政策建議-2

董氏基金會
『有做事的人就有權力』這是享壽八十二才過世的董氏基金會創辦人嚴道生前的名言，這具或也確實體現在這個非政府組織的營運機制中。董氏基金會的發展策略是透過大眾傳播的力量，形成社會共識，甚至利用國際主流環保風氣的概念逼迫國會立法，例如「菸害防治法」。
（一）議題運作與媒體管理
擅長媒體造勢、創造議題，使得基金數不過新台幣1億4000萬元（成立十九年基金才增加4000萬）的董氏，一路推展成為高知名的基金會。


早在台灣政界人物還不流行「變裝秀」的年代，嚴道為推展防治菸害，就會「卯力表演」，他一出馬，各大報常常頭條報導。例如，《民生報》有「菸槍止步，嚴道來也」的標題，內文還報導，「為了按熄戲院裡的菸頭，他會不惜拜託來相勸。」嚴道個人魅力，讓媒體競相報導「現代林則徐嚴道如何打一場與尼古丁的戰爭」。而他的願景「二十一世紀無菸的世界」也很清晰地傳播到各界，甚至到亞洲各地。


策略不同，組織架構就不同。董氏這個機構定位的差異，使得它必須走量小質精的精英策略。二十八位專職員工，個個身懷絕技，都是企劃高手，尤其懂得結合名人和媒體關係，將董氏的議題推廣給民眾。


因為自主管理，能夠激發員工創意，這幾年來，董氏在公共衛生和健康營養的議題上，也都能做到觀念領先。以近年最大的代表作「正視憂鬱症」專案為例，董事串連台北市衛生局、各市立醫院等單位，還說服曾經罹患憂鬱症的歌仔戲名伶孫翠鳳來現身說法，使憂鬱症能「去污名化」，讓全台灣人共同正視二十一世紀最嚴重的精神病。

（二）董氏的「策略定位」
當董氏企圖只用1億多元有限的基金，要完成移風易俗的戒菸、去毒等政府才能根絕的大任務時，它會適當「對外結緣」，把董氏自己做不來、花不起的大計畫，邀集社會人士共同完成夢想

它特別懂得運用媒體記者、公眾人物個人的善心善念，來成就大事業，也就是葉金川所說的「站在教育宣傳角度，應用有限資源發揮最大效能，以小搏大，」使二十八位員工更加能珍惜有限資源，更加能發揮影響力。站對策略位置，就是非政府組織成功的第一步。

（三）、路竹會
台灣路竹會為一非宗教性、非營利的立案社團法人，起始於1995年12月17日，由牙醫師劉啟群發起，號召全國各地有志服務於偏遠部落的醫界人士與義工，組成醫療服務團，以義診、宣導健康衛教觀念及人道關懷為主要目的。

路竹會初期以服務國內偏遠山區的醫療為主，足跡遍布全台各部落及九二一地震災區。1998年下半年開始，基於醫療無國界以及人道關懷的理念，路竹會開始籌畫到國外幫助急需醫療的第三世界國家。1999年，應外交部之邀，馬其頓科索沃難民營義診成為路竹會海外義診的開端。2000年，路竹會正式將服務延伸至第三世界國家，陸續前往非洲賴比瑞亞、亞洲印度、印尼、及南美玻利維亞、巴拉圭，面對2002年，未來更計劃前往外蒙古、中亞、及其他亞、非、美洲有需要的國家。該會主要活動項目與任務為：
（一）.義診活動
1.秉持關懷弱勢、醫療無國界的服務宗旨，從事國內原住民部落以及國外義診與急難救助活動。
2.南美亞馬遜河流域之少數民族的熱帶醫學研究與愛滋病患的就醫行為調查。
3.擴大義診的偏遠部落以定期、定點義診為長期規劃目標。
4.推動國內外兒童的『希望工程專案認養』。
（二）學術研究
1.「台灣偏遠地區就醫行為與醫療需求之調查」。
2.「台灣防患愛滋病感染宣導對愛滋病患的性態度與就醫行為影響之調查」。
3.「台灣醫護人員受照護愛滋病患專業訓練與對愛滋病患的接受度影響之調查」。
4.「南美亞馬遜河流域原住民部落之熱帶疾病調查」。
5.「南非淑女鎮台商幫傭之愛滋病檢驗」。
6.「非史瓦濟蘭寄生蟲病調查」。

（三）專業訓練
1.派遣本會醫師赴英國Liverpool School of Tropical Medicine，研習熱帶醫學疾病。
2. 國內外偏遠地區醫療需求與醫學教育體系接軌專案研究。
四. 志工培訓
1.自我生涯及價值觀釐清
2.了解自我，並學習情緒管
3.了解路竹會醫療服務團團務、歷史與工作
4.認識非政府組織(NGO)、非營利組織(NPO)
5.海外義診國的歷史文化簡介
6.國內原住民部落義診工作經驗分享
7.海外工作甘苦談－老團員經驗分享
五.資源整合
1. 架構原住民醫療支持體系、個案協助資源網絡
2.規劃志工人力資源庫
六.資訊整合
1. 建置並且擴充內部網路系統
2. 建立網站的自動化管理機制與流程
3. 建立建置病歷管理系統及虛擬醫療圖書室
4. 建立人力資源庫
5.建置電子報發送系統及路竹會刊管理糸統
6. 成立原住民電子典藏網站

路竹會是專挑醫療院所不曾去過的地方義診。跨國人道援助發展早已成為國際潮流與體現國家實力的今日，路竹會醫療服務團團員承先啟後地投入，毫不遜色地讓台灣與其他先進國家在人道救援的國際版圖上並駕其驅，展現台灣實力，贏得國際友誼，體現國際互助合作與資源分享的精神。

路竹會服務的對象，不分種族、性別、政治或宗教信仰立場，秉持互助合作、資源分享、不喧賓奪主和醫療無國界的原則，與國內外各級政府以及其他的國際組織，逐步建立密切的合作關係。

台灣非政府組織成功案例分析與政策建議

（四）成功案例分析與政策建議
慈濟管理
慈濟偉大的故事說不完，已變成「台灣奇蹟」的一部分。為什麼每七個台灣人就有一位，每月定期、定額捐錢給慈濟？慈濟憑什麼可以募集到新台幣120億元的基金，幾乎是台灣前三百大基金會基金總數的五分之一？又為什麼慈濟能大步的走入國際社會，為國際社會所稱道？

（一）嚴密的人際關係網
慈濟的管理制度，簡單地說，就是「肉粽一掛」的組織運作方式，採取多層次連鎖人際互動的模式。
根據全球知名的華人人類學家費孝通在《鄉土中國》的著名理論指出，慈濟的運作，完全符合傳統華人社會的風尚習俗，是遵照儒家孔孟倫理制約的「差序格局」。也就是以個人為核心，一圈圈往外擴散的關懷層面。

慈濟上人常云道：「要把自己、家人安頓好，才能出來做慈濟」。這套說出來好像「卑之無甚高論」的「最高指導原則」，其實暗合儒家「修身、齊家、治國、平天下」的次序。不同的是，慈濟的義工組織，是以嚴密的人際關係網為基礎。

如果把慈濟比喻做一個超級大型企業集團，則被視為最高榮譽的職位、經過證嚴法師親自巡迴台灣「授證」的三萬多名慈濟委員、慈誠隊員（前者為女性，後者為男性，多為夫妻檔），應該就是公司的「核心中高階管理幹部」。這三萬多名委員宵衣旰食，風塵僕僕實踐「四大志業、八大腳印」的社會福利工作。以至於讓慈濟的志業得以一人牽一人，一物帶一物的方式，一步一腳印地走入台灣最基層，甚至遍佈全球每一個受災的角落。

（二）全球「社區主義」和謙卑「自我管理」
慈濟的委員分層負責聯絡、照顧三百萬名定期捐錢的會員，付出殷勤關懷，不下於對親朋好友的感情。慈濟的委員還會針對地區委員召開定期「教育訓練」，其嚴密的訓練課程、不斷強化的「組織文化」，不遜於安泰、國泰等著名保險企業集團的「業務大會」

差別的是，他們表揚的不是超級業務員，而是互相取暖、鼓勵，談人生、說愛心的「傳道大會」。這些委員還分成十小隊，有隊長、副隊長，每人負責連絡二十五人左右，像肉粽的主要繩結一樣，緊急任務調派時，一把就可以抓起來，溝通有效快速。以前外交官劉金鵬為例，他曾追隨南非大使陸以正、被宋楚瑜重點栽培，一度曾是風采翩翩、常駐歐美、過慣錦衣玉食的高階外交官

而如今幾入慈濟后，去的是衣索匹亞（觸目所見盡是餓死邊緣的小孩）、科索沃（戰火連年）、新幾內亞（海嘯肆虐），接觸的是得到諾貝爾和平獎的無國界醫師組織（MSF），他已經八年沒有為了旅遊出國，都是為了賑災，因為一包米300元，可以救一個祕魯、衣索匹亞的飢荒家庭，這些都是拜慈濟核心價值所賜，致使每個慈濟人都能在全球「社區主義」和謙卑「自我管理」的中心指導原則下，默默奉獻、付出。

創世基金會
在台北市區，到處看到捐發票的愛心桶，幾乎都是捐給創世基金會的。全台灣每年統一發票中獎的總金額近新台幣50億元，其中約有1％（4600萬元）是由專門救助植物人、癡呆老人及街友的創世基金會兌獎領走。因此創世近年來被視為最會募款的基金會之一。創世共有十二家安養院、四百張植物人病床（約照護全台5％的植物人），未來預計安養院要擴充到二十五家。

「自負盈虧」的經營策略
創世維和有如此壯大的規模？「績效管理」是一個祕訣。面對經濟長期不景氣的結構性貧窮，每個月願意公佈自己資料、定期捐錢給慈善團體的人愈來愈少，但是創世的管理可以因應不景氣。

創世採取企業「自負盈虧」的概念，使得創世的經營，成長速度頗快。創世出版報紙型徵信刊物，每期發行五十二萬份。每一家新開的安養院，硬體全部由創世出錢，但是營運經費，像水電、職員、護士薪水，必須逐月降低補貼比重，比方基隆安養院剛開始經營，這個月的管銷費用總會補貼95％，下一個月變成90％，到第二十個月，創世就完全放手，不再補貼，這界是創世基金會因應景氣的經營策略。

創世基金會的組織嚴密得像公司。它的規模近似中型公司，聘請了兩百三十名專職員工，今年底預計要擴編到兩百九十人。創世大體將兩百三十位員工分為三大部門：開源的（公關和社會資源部）、節流的（十二家安養院），以及行政財務等運籌單位。

創世每年開銷2億4000萬元。簡單推論，創世每年都要重新募款補足一半的經費，它憑什麼募得到這麼多錢？緊迫盯人的管理體制是主要原因。兩百三十位員工，都要訂定工作成果指標。創世的「數字管理」非常強，例如，他們查出今年7月，宜蘭、基隆共有一百八十位植物人等待救援和照顧，掌握資料的正確和效率，遠超過政府。

有些則是品質和工作滿意度的指標。例如，護理人員的工作績效原則，以低流動率為指標。又例如，公關的目標管理原來是訂定為每個月創世可以有多少媒體曝光率，後來創世發現應該和社會資源部連結，才能達到公關的最有效化，所以他將公關改為三大組織下的募款部門。因為優秀的公關可以為創世樹立正面形象，這樣才會有公信力，社會各界的捐輸因此跟著水到渠成。

創世到底是一個大善善機構？還是一個極端企業化的非政府組織？創世基金會這套非常有效的管理方法，讓人羨慕也引起批評，非政府組織界對它仍無定論。然而，它具效益的經營與管理，確是無人可加以否認的。

非政府組織的突破管理瓶頸與整合資源邁向國際

（二）突破當前非政府組織的管理瓶頸
台灣的非政府組織，除了少數超大型具有公信力的慈善團體，例如慈濟（基金金額高達新台幣120億元）、創世、董氏等，其餘多半因陋就簡，管理體制難以上軌道。然而，處於當前經濟不景氣的年代，中產階級的日子比以往都苦，很多人不願意再掏錢捐款。

這時，非政府機構如何突破募款困境？又如何能以“援助者”的姿態走入國際社會，為全球公民社會盡一己之力呢？尤其台灣各大基金會多年來多半自食其力，各自為政，其資訊、財務與動向多屬不透明，才是更大的瓶頸。管理，首重數字。基金會的營運數字是否真實，經常引人疑猜。


雖然台灣非政府組織的市場仍屬渾沌不明的狀態，但仍有些非政府組織積極推銷形象並企圖邁向國際化經營，一方面為了以昭公信，一方面則為了提昇永續經營的競爭力。例如，不久前才勇敢領導和平醫院走出SARS淨空的葉金川，就因為多年公務員時期任事勤勉、形象清高，被「防治菸害」績效極為成功的董氏基金會延聘為無給職的執行長。

又例如，人才發展基金會，就聘請中央研究院院長李遠哲當董事長；雲門舞集則聘請前文建會主委、申學庸當董事長，這些非政府組織不僅能利用具公信力與管理能力的領袖資源，也可藉由這些領袖清新的形象，募集更多的財力、人力與物資，在國內外從事許多具實質意義的公益活動。

（三）循序漸進整合資源，走入民間邁向國際
台灣最大的基金會慈濟，就是實例。慈濟擁有三百萬每月固定捐錢的會員、三萬名整天奔走收「功德款」的核心幹部（委員），這種組織架構簡而言之，就是以比照「肉粽一掛」的「多層次行銷」（行銷學）或是「焦點團體」（政治學）的手法，牢牢抓住核心人員

使得非營利組織毫無呆人，更是一個高明的管理體制。當人、財務的制度訂定後，執行力的貫徹，其實還是根本，這時就需要組織文化來推動，產業界成立的基金會在這方面最容易落入陷阱，有時過度追尋本業的績效，基金會變成聊備一格的企業形象花瓶，遺忘如何落實使命。

基金會的績效不是賺多少錢，而是可以有各多貢獻，小則可從事社會福利與文化教育的工作，特別在「喚醒社會正義意識，還給社會公道」這方面上；大則足以宣揚台灣價值，推動以第三條途徑讓台灣加入「全球公民社會」的外交工作。
放眼望去，台灣還是有許多基金會滿懷理想在為台灣的未來付出，但是誰來管理、監督它們，使他們走入良性循環的坦途，值得深思。

台灣非政府組織管理的挑戰

「人道主義與社會公益」仍需“有效管理”始能發揚
從二次大戰後的「福利國家」思潮興起，到1970年代第一世界的福利支出過度龐大沈重，導致社福先進國家也吃不消，紛紛將慷慨的「大鍋飯」——社會福利（包涵從搖籃到墳墓）的利多政策轉向，弱勢團體因此處境艱難。

當「福利國家」的概念與「多元社會」的價值並行相抵時，社會秩序與結構也就產生了若干的變化，許多因此“造就”的新興問題，導致政府失靈、市場失靈的現象層出不窮。當全球化的概念席捲國際社會至某種程度時，超越國家、政府的第三股勢力，也就因運而生。

在第一部門的政府（公部門）無能力做，第二部門（私人企業）不願意做的雙重困窘下，第三部門——非政府組織乘勢而起。在美國每兩位成年人就有一位參與非政府組織的公益工作，每週貢獻三小時以上。管理大師彼得．杜拉克還預言：很快就會有高達一億兩千萬的美國人每週至少貢獻五小時。


為什麼非政府組織如此暢行？主要原因是，「社會服務時代已經來臨，」政大第三部門研究中心如此宣稱。在台灣，志工團體正隨全球風潮，蓬勃發展。
台灣的非政府組織，以基金會形式的財團法人，有三千零一十四家；而以人才為主的社團法人更是基金會的六倍，多達一萬九千五百一十八家。

其中，願意以誠信原則提供徵信，揭露營運資訊供社會大眾檢驗的，大概只有三百家基金會，約莫只占十分之一。〔我國前一百大非政府組織請參見附錄一〕
台灣發展得比較慢，在比較成熟的國家，第三部門已經可以和第一、第二部門分庭抗禮了，因此，當台灣的非政府組織正值初萌之際，當然有許多管理上的瓶頸與問題。
（一）非政府組織的管理應更透明
因為台灣非政府組織的管理條例與監督機制尚未健全，因此，基金會的營運數字不好掌握。一般企業的績效評估與營運監控，因為基礎制度的完整以及長年經驗的累積，在作法上比較簡單。而非營利組織則因硬體上的缺乏與志公心態上的特殊性，顯得難以測量。

儘管前由2003年遠見雜誌的問卷研究中指出，台灣前三百大基金會中仍有四分之一不透明，但是就總體營運的概念來看，非政府組織的管理還是可以師法企業，運用「品質指標」來取代數字指標。非營利組織如果真正有理想具公益性，就必須將達成理想的程度化為組織的“績效指標”，要達到績效指標的要求，非營利機構「勢必要借重管理觀念和管理方法。」


以非政府組織市場成熟的美國來說，「美國是以填寫九九○表（非政府（營利）組織）專用為基本要求，揭露到底基金會薪水領得最高的五個人是誰？為什麼領那麼高薪水？此外，還規定填寫什麼事基金會可以做，什麼事不能做，最後還讓國稅局全權監督所有非營利組織，誰也別想漏稅」。


但是在台灣，什麼法規可以防堵基金會五鬼搬運？似乎沒有一個明確的規範。例如，前三百家主要的大型基金會每年支出多少錢？有近五分之一不願意填寫，政府也無可奈何，輿論、社會大眾更是無從監督起，更少聽到國稅局拿非政府組織漏稅的事件做文章。


台灣的非營利機構管理不透明化，大概可歸咎於兩個原因：一、經營績效無法全部數字化；二、主管單位太多，等於都不管，於是法規制度無法全面標準化。 例如文教基金會是教育部管、醫療基金會是衛生署管，而許多人民團體又屬於內政部管轄的範疇，此外，許多從事「全球公民社會」活動的非政府組織，有時又與外交部有職務上的關係，

各部會業務已經很繁雜，又非財政部國稅局訓練有素的稅務專業人員，所以既無法瞭解不良基金會的財務運用弊端，也無力對非政府組織的市場作出有效的管理，更遑論對國際社會能做出積極的貢獻。
綜上所述，就台灣非政府市場的新興性而言，基金會（非政府組織）的優劣，財務管理的透明度、公信力、市場競爭的良性規範，以及政府的明確指導就是關鍵。

我國非政府組織發展現況

二、我國非政府組織發展現況
從光復初期至60年代，台灣的非政府組織都沒有自主性，其靈活度也不足，當時一些基金會、協會的成立，大都純粹是有錢人做善事的型態，例如，發牛奶、米或棉被等等的小善事。

換言之，台灣當時並沒有所謂具有真實非政府組織特質的組織存在。一些不屬於政府的團體組織，大多是由外國引進，例如紅十字會、世界展望會、基督教兒童福利基金會及一些宗教團體，因此，可稱此一階段為「移植期」。


此外有另一類移植團體，它們是「純俱樂部型式」的組織形式，像四健會、青商會、扶輪社、獅子會等，應都隸屬於具「國際性」的非政府組織，其中的成員大多只有少數的中產階級人士和上流社會的精英分子。所以第一階段的非政府組織都是具「移植性」、「無競爭性」、與「俱樂部形式」的非政府組織。

80年代以後，「移植型」、「俱樂部型」的非政府組織，都因應時局而有所改變，此時可以說是台灣非政府組織發展的「發展期」。今天台灣基金會中，有2/3至3/4是成立於1980年代。因為經濟起飛，人民衣食無虞，因此深切地體會到社會狀況有改善的必要，而且許多新的社會問題政府也無法獨力解決，需要社會力量的協助。

1970年前，政治力獨大，1980政府解嚴前後，社會結構與運作方式開始起了變化，社會民間團體的力量逐漸抬頭，也就是所謂的第三個支柱，亦即現在所稱之非政府組織。非政府組織的資源來自於社會財富，貧窮國家幾乎罕見有公益性質的非政府組織存在，除非由國外或聯合國贊助。


我國雖然位列富有國家之林，國內也不乏一些具有相當財力、人力資源的非政府組織，然而在參與國際活動時卻顯的窒礙難行，其原因不只在於所謂政治力量的介入，檢視我國非政府組織的運作機制與相關規範法令，實有改善的必要。

非政府組織代表的是社會，而非政府，所以在國際社會上我們仍有很大彈性的活動。雖說1982年台灣的消基會想加入國際消費者組織﹙IOCU﹚時，因政治因素，國際非政府組織也無法擺脫國際政治因素的干預而接受我們。但2002年初，我國第一夫人吳淑珍，也同樣藉著國際非政府組織組織的努力，成功的作了一次「珍愛民主、親善之旅」的外交出擊。

今天當我們談到全球民間社會(Global Civil Society)時要注意，它的自主性與影響力雖然沒那麼理想化，但只要政府肯認真的面對問題，深層地思考解套之道，台灣在國際非政府組織的舞台中也非全無揮灑空間。


到了90年代，台灣的非政府組織開始出現議題區隔、全球化的現象，普世的議題逐漸受台灣非政府組織界的重視，例如環保、婦女、勞工、人權等問題。假如世界上有某個國家的政府危害其兒童、環保、婦女、勞工、人權，國際的非政府組織就會群起干預，台灣因『藥酒』事件造成的動物保護人士的抗議，以及中國因『法輪功』事件所引發的人權問題，就是很好的例子。

而就國內層面來看，以921地震為例，許多民間團體投入救災，但其中許多組織後來都撤退了，一開始約有260幾個，到今天只剩30幾個，大多是宗教團體，而且本身必須擁有較多資源，所以在其中也看到許多不健全的非政府組織。

非政府組織的功能

非政府組織在全球化的趨勢下，已扮演迥然不同於過去的角色，發揮下列的功能：

1.促進社會公益：人的資質不同，人生際遇不一，社會上總是存在著貧富不均的現象；而人性中光輝的利他特質，無論是社區的扶貧濟困的慈善活動、政治界的人權運動、國際上的人道救援，都經由非政府組織的運作，使得社會的公益進一步的彰顯。

2.改革倡導與價值維護：人類社會固然快速變遷，但仍有許多等待改革的事務與不變的價值需要推動，如人生而平等的價值觀已廣為社會接受，但在兩性平權的現實中，仍存在許多在法律及職場對於女性的歧視與不公，非政府組織在改革倡導與價值維護上扮演重要的角色。

3.彌補制度失靈的缺失：現代公民社會，選舉為主要的政治版圖劃分機制，多數決的選舉方式不可避免的產生了弱勢族群；在經濟生活上，以供給與需求為導向的市場機制決定了產品的價格，同樣的也造成社會發展地不均衡。因此，以實現公益、社會正義為目標的非政府組織彌補了制度缺陷的功能。

4.提供多元社會協調、溝通的管道：現代社會中各種的利益團體都有其代言人，如工人、農民、中小企業主等，都有特定的組織為其爭取利益、捍衛權益；而相關公益的議題、社會中的弱勢團體，則由非政府組織擔負起發聲的角色。非政府組織在政策倡導、政策制定、與資源分配的工作上，提供了一個重要的協調、溝通管道。

5.以靈活的組織，達成高效率的目標：非政府組織通常為特定目標而成立，具有組織規模小、任務導向、行動靈活的優勢；同時現代社會傳播、通訊的便捷，非政府組織所能發揮的效能往往出人意表，

如Judy Williams以一人之力，利用電腦網際網路，以六年的時間組織了六十個國家，一千三百個非政府組織的聯盟，共同起草了禁止製造、儲存和運用地雷的全球公約，經過成功的遊說，終於在1997年整合了一百二十二個國家，在加拿大渥太華市簽署了禁止製造、儲存和運用地雷的全球公約。

6.促進國際社會彼此的瞭解：國際關係已朝向多元化的方向發展，戰爭與和平雖仍為國際關係的焦點，但國際人權、環保、衛生、體育等活動已廣為世人所重視，非政府組織主導了這些活動的推展，在各種會議、救援活動、體育競賽中，促進國際社會彼此的瞭解。以近年來非政府組織所推動的人道救援活動為例，已然使得全世界認識了許多原本不為人們所重視的地區與國家。

7.訓練國際性專業人才：國際分工日趨細密，國際活動也日益專業化，透過非政府組織活動的參與（如大型國際會議的召開、國際體育活動的參與、救難組織的派遣），培養了許多國際性專業人才，嫻熟國際交流事務、瞭解國際慣例、精通國際語言。

8.提供國際認可的機會：長期以來，與我國有正式外交關係的國家不超過三十個國家，外交活動倍受孤立、打擊；因此，經由非政府組織的參與各種國際活動，可以達到地位合法化的集體認可，免除於國際社會中被孤立的危機。

非政府組織的分類與角色

非政府組織的分類將非政府組織分類是一件複雜困難的工作，如同在高度分工、專業掛帥的職場中，要明白的說出這個社會有多少種行業一樣困難。在國際協會聯盟（Union of International Association）於2002年所出版的國際組織年鑑中將非政府組織做了基礎科學、天文、地理、氣象….等73種分類

此種分類方式自1908年起即已採用，1950年聯合國經濟暨社會理事會也採用這種分類方式。比較單純的分類方式是以非政府組織的功能為標準，將非政府組織區分為倡議型非政府組織（Advocacy NGO）與運作型非政府組織（Operational NGO）。但許多非政府組織同時兼具這兩種業務型態，因階段性任務或執行方案內容不同而有所調整。

（一）、倡議型非政府組織
非政府組織成立的使命與宗旨世濟弱扶傾，實現社會公平正義；倡議型非政府組織的特色是強力推廣某一理念與價值，透過此一理念與價值的建立已改變社會現狀。如董氏基金會，就是以「禁菸」為其基本理念，透過禁煙的手段，強化國人的健康，節約社會的醫療成本。

國際特赦組織對「人權」價值的堅持、綠色和平組織堅決「反核」的立場，都是非政府組織經由一個理念的推廣、價值的建立，改變社會的事實。倡議型非政府組織成立於地方，屬於草根型的非政府組織，但隨著活動的推廣，規模日益擴大，而成為國際非政府組織，國際特赦組織就是最好的例証。也有國際非政府組織為了落實理念與工作，在各個不同的國家與地區設立分部，如無國界醫師聯盟。

（二）、運作型非政府組織
運作型非政府組織以提供人道救援與發展的服務為主，許多大型的基金會起源於人道救援的需要，如國際紅十字會；另外美國的福特基金會、洛克非勒基金會，英國的樂施會（Oxfam）等，都是活躍於低度開發國家的運作型非政府組織。

非政府組織的角色
二十一世紀非政府組織在國際社會所扮演的角色迥然不同於往昔，在全球化的衝擊下，國際關係具備了下列四個特色：
1.全球化的趨勢與同質性，有助於減少國際間因不同政治、文化、與宗教所產生的對立與疏離。

2.全球化在創造「標準制式」規範的同時，並不排除不同文化、價值、與市場的獨特性。
3.全球化的動力來自於經貿、文化、社會價值等軟性力量，而非政治或軍事的力量。
4.全球化提供個人、社團、企業、與非政府組織更為多元的對話管道，以謀求降低衝突的解決成本。


在全球化的浪潮下，許多國家選擇繼續「閉關自守」，極力封鎖外來資訊對其傳統觀念、價值、社會認同的挑戰，如緬甸、北韓等國家。但有些國家局部的開放資訊、經貿、與旅遊，但仍全面控制非政府組織的運作，試圖抗衡全球化對其政權的影響，如中國。

全球化首先衝擊國家的是：國家對經濟控制；增加了民主政治的責任壓力；與國家主權的挑戰，但也為非政府組織帶來更為廣闊的發展空間，舉凡非政府組織所倡導的個人主義、平等、自由等價值獲得更多的認同與共識；同時配合非政府組織的國際活動，進一部的鞏固了這些價值與信念。


非政府組織在全球化的趨勢下，積極的針對各項議題與危機，提供有效率的對策與服務。非政府組織在現今國際社會中扮演下列角色：
1.確認全球化下人類所面臨的問題與挑戰
2.倡導引領國際社會新的價值與規範

3.建構國際聯盟以因應國際社會所面臨的挑戰；
4.改變國際典則以回應新的需求；
5.提出跨國衝突與分歧的解決方案；
6.監督或執行重要公共議題的資源分配

非政府組織與非營利組織的關懷重點與特色

國內學者鄭讚源引述David Lewis的看法，認為非政府組織與非營利組織的研究是一種平行的宇宙（parallel universes），各有其關懷的重點與特色：

1.在服務提供方面：非政府組織以發展（development）與救援（relief）工作為重心；非營利組織則關注福利組織運作與管理。


2.在研究取向方面：非政府組織的研究通常以整合的途徑，將非政府組織視為與政府、企業共同為促進社會發展的一員；非營利組織則以其部門本身視為一特殊的研究領域。

3.在名詞使用的疆域方面：南方國家、貧窮國家、開發中國家習慣於使用非政府組織；北方國家與已開發國家則通常使用非營利組織。

1992年美國學者Salamon與Anheier
由四個面向來定義
非營利組織或非政府組織。
1. 法律的定義：大多數的國家都有相關法律來規範非營利組織或非政府組織的設立；以美國來說，美國國內稅務法（Internal Revenue Code）中有26項條款詳列非營利組織或非政府組織的免稅規定。

在孟加拉、衣索比亞、尼加拉瓜、坦桑尼亞等國家的官方文件中，針對非營利組織或非政府組織的成立，亦有明白的法律規範。


2. 經濟或財政的定義：依據聯合國國家會計系統（System of National Accounts, SNA）的規定，以財務收入的來源來區分組織的性質，凡組織財務收入來源非經商品或勞務的銷售，而是依靠會費或50﹪以上的非政府部門捐獻者可視為非營利組織或非政府組織。

3. 功能的定義：以組織的功能、目的、與工作方式來判明組織的性質，非營利組織或非政府組織的公益與志願特質與其他組織作區分。


4. 結構與運作的定義： 以組織的結構、制度、與運作方式來界定組織的性質，非營利組織或非政府組織的屬性為私人、非營利、獨立、志願、促進社會公益等性質，與社會其他組織有相當的區隔。

由上述的論述可以清楚的呈現，目前研究非政府組織或非營利組織的學者依然無法就非政府組織或非營利組織提出一致並為大家可以接受的定義，這對於非政府組織或非營利組織的學術努力有著極為不利的影響。

基本上大家對於非政府組織或非營利組織的共同屬性如：私立、非政府、非營利、獨立運作、不受單一國家或組織操控、促進社會公益、公民志願加入、財務自主、免稅、盈餘不做分配等屬性有極高的共識。

本書將以非政府組織或非營利組織運作場域作為兩者間主要區分，凡組織活動於單一國家內推動者，具有在地的、草根的性質，稱之為非營利組織；組織活動跨越國界，不限於單一國家者，則為非政府組織的研究對象。這種以國內與國際活動場域作為分類的方式，已在南華大學非營利事業管理研究所的教授群間獲得共識，並作為本所非營利組織組與非政府組織組之間區隔之標準。

非政府組織成長的歷史背景與因素─國際因素

國際（global）因素：
非政府組織的快速發展已成為國際關係領域中引人矚目的要角，「羅馬俱樂部」（Club of Rome）將此現象稱之為赤腳革命（Barefoot Revolution）；以研究全球趨勢、環保問題聞名「世界觀察協會」（Worldwatch Institute）認為非政府組織的蓬勃發展是人民力量的展現。非政府組織崛起應可歸因於下列幾點原因：

(1)冷戰結束：蘇聯、東歐共產集團的解體不但是共產主義的意識型態、社會正統的瓦解，更是東西方長達四十餘年對立的結束，也是世界體系在民主價值與市場經濟的規範下重新整合的開始。

意識型態的藩籬突破了，戰爭與和平不再是國際關係唯一的焦點，舉凡環境保護、愛滋病、人道救援、人權、社區發展的議題已成為國際關係學者討論的重心，非政府組織得以在這些議題上扮演更積極、重要的角色。


(2)科技的進步：科技的進步使得非政府組織有更寬廣的運作空間，通訊傳播的發展也使得政府無從打壓、管制資訊的流通、互動與網絡的建立；網際網路壓縮了時間、空間與距離，穿透了國界的限制，在國際社會中建立具有共同價值與目標的非政府組織已不再困難重重。

美國佛蒙特州的威廉斯女士（Jody Williams）就是最好的案例，威廉斯女士利用電腦網際網路，以六年的時間組織了六十個國家，一千三百個非政府組織的聯盟，共同起草了禁止製造、儲存和運用地雷的全球公約，經過成功的遊說，終於在1997年整合了一百二十二個國家，在加拿大渥太華市簽署了禁止製造、儲存和運用地雷的全球公約，同年威廉斯女士也因此獲得當年諾貝爾和平獎。

(3)全球化：伴隨冷戰的結束與科技的進步，跨越地緣限制的人與人、國家與國家、地區與地區之間理念、貨物、人民的互動日益頻繁，這種世界緊縮效應（shrinking world effect）改變了個人的認知與行動，更影響了人類的生活方式與環境；全球化的效應影響所及，傳統的價值體系面臨挑戰崩解，新興的風尚與共同生活機制正不斷的創新與醞釀。

在全球化的風潮下，市場的力量不斷的擴大，國家的角色卻日益縮小；在面對全球市場開放與競爭的壓力，國家已無力控制本土企業，全球經濟體系與國際典則（international regimes）已限制了國家在經濟活動中所能扮演的角色。

資訊往來的暢通、產品規格的國際化、關稅障礙的逐步取消已使得國際市場走向同質化（homogenization），在強勢文化的導引下，同質化的市場又進一步的發展為美國化（Americanization）。為了捍衛本土的文化與價值，許多為價值與政策倡導而成立的非政府組織應運而生，積極的抗拒全球化的潮流趨勢。
非政府組織的優勢與缺點
非政府組織的種類繁雜，但一般而言，歸納非政府組織的性質可以看出若干優勢與缺點：
優勢：
有雄厚的草根基礎；
具備田野發展的經驗；
通常以務實的程序導向處理發展計劃；
直接參與的經驗；
長期的關注與永續經營的理念；
效率高、成本低；
缺點：
財務困難及缺乏管理經驗；
組織規模較小，動員能力有限；
組織永續經營能力不足；
過於封閉，缺乏組織間的協調溝通能力；
參與或介入規模不足；
欠缺對整體社會與經濟環境地瞭解；

非政府組織成長的歷史背景因素─國內因素

非政府組織的快速成長有其一定的歷史背景與因素，以政治經濟學的研究途徑，以國內（domestic）因素與國際（global）因素來分析：

國內（domestic）因素
隨著生產方式的改變，人類社會的複雜性相對昇高，政府的職權日漸的擴大，人民新的需求亦不斷產生；生產與分配的失衡導致個人、家庭、社會、國家的角色與功能亦隨之調整。不論是過去的共產主義或資本主義國家，「人」的生存與價值，是最高的目的。非政府組織的產生與快速成長可以歸因於：
一.市場失靈（Market Failure）在一個理想的狀況下，完全競爭市場透過供給與需求，提供了社會所需的財貨與服務；但是這種企業追求最大效益、消費者擁有完整資訊的完全競爭市場並非經濟活動的唯一型態，也未必能發揮最大的經濟效率；同時，市場經濟對於社會公平、穩定、成長等目標的追求有其侷限性


當非完全競爭市場的狀況發生時，特別是公共財（public goods）的提供，及需求量過小時，商人沒有誘因進入市場，就發生了市場失靈的現象。例如在環境保護與社會福利的工作上，當市場無法提供消費者需要的財貨與服務時，非營利、非政府組織以服務大眾為宗旨、不以營利為目標的特性，正好彌補社會的需要。

以嘉義縣東石鄉的「聖心教養院」為例，照顧重度腦性麻痺的孩子是無利可圖，在商人無意介入，社會又有需求時，就只有借助於非政府組織、非營利組織的投入，方可解決社會的問題與人民的痛苦。
二.政府失靈（Government Failure）
市場的功能有助於達成最大的經濟效率，但有時卻未必可以達到社會的公平與正義，因此必須依賴政府的職能從事若干補救與修正，以達到公平、穩定與成長的目標。


但是民主社會中各種利益團體以專業的手法遊說、鑽營；行政官員與民意代表往往以多數決的選舉方式產生，為求勝選及政治事業的永續經營，政治人物也將成本與效益納入考量；因此政治版圖中邊陲的地帶、非主流的弱勢團體的利益經常被忽視與犧牲。非營利、非政府組織的工作恰可填補此一社會公益之不足。

近一年來，台灣地區經濟不景氣，失業率節節昇高，在教育最基層的國民小學裏，至少已有一成以上的小學生，無法按時繳納每月五、六百元的營養午餐費用；小學生沒有投票權，此一現象，雖經大眾媒體不斷的報導，但至今未見政府提出有效的對策，學校主管人員為顧及學生自尊，不敢強力催討，只好求助於地方慈善團體或基金會代繳營養午餐費；這是政府失靈，無力顧及弱勢團體利益的明証。
三.第三政府論（Third-Party Government） 相對於政府（第一部門）、企業（第二部門）之外，這些非政府、非營利的範疇被廣義的稱之為第三政府。Lester M. Salamon 認為：第三政府以非政府組織，結合民間資源、人力，接受政府的委託授權及經費補助，執行部份政府的職掌，取代部份政府的功能。

因為，長久以來，人民已經厭倦政府的組織、權力不斷擴大，效率卻日益低落，無法滿足、回應人民對公共服務的渴望；透過第三政府的機制，可以舒緩人民望治心切與對政府職掌擴大的疑慮間的矛盾，而人民所迫切需要的公共服務又可以獲得。 Lester M. Salamon 同時也提到四種第三政府「志願服務失靈」（voluntary failure）的現象：


1.公益的不足（philanthropic insufficiency）：非政府、非營利事業組織在現代工業社會中，無法提供足夠的、穩定的、持續的資源與服務來支撐龐大的社會需求。加以現代經濟變動日劇，民間資源極易受到經濟景氣的影響，越是需要援助的地方，資源越是不足；因此無法依賴非政府、非營利事業組織提供可靠的資源。

2.公益的特殊性（philanthropic particularism）：公益活動雖以社會全體為目標，但在實際的執行過程中卻難免於宗教、種族、世俗的考量，而獨後於某特別對象，造成服務資源的不夠普及、重複或浪費的現象。

3.公益的父權心態（philanthropic paternalism）：公益的資源往往由少數的非政府、非營利事業組織負責人所掌控，並決定了資源運用的對象與數量的多寡，而評議審查的過程中常帶有濃厚的個人偏好。

私人捐助有免稅的優惠，並不能單純的視為私人的資源，嚴格的說，私人捐助也是公共資源的一環，非民主或偏狹的決策程序與心態，更凸顯了非政府、非營利事業組織負責人常見的父權心態。


4.公益的業餘性（philanthropic amateurism）：當前社會問題的嚴重性與複雜性已然超越志工的愛心與奉獻所能處理；此外，非政府、非營利事業組織的低薪政策無法於人力市場中招聘專業人員，這將是非政府、非營利事業組織邁向現代化、專業化最大的挑戰。

宗教性非營利事業組織

以慈濟功德會與國際特赦組織為例，慈濟功德會是台灣地區早年典型的宗教性非營利事業組織，隨著經濟的快速發展，慈濟功德會已是台灣地區最大規模的非營利事業組織，並於世界各地設立分會，積極的參與各項國際人道救援工作。

嚴格的說，慈濟功德會既是非營利事業組織，又是國際非政府組織，麻煩的是國際非政府組織與非政府組織又無明顯一致的正名分界。如何將晚近新興的私有的、非營利、非政府組織作清楚的定義與正名，將是從事非營利、非政府組織研究的學者專家重要的課題。

由國際協會聯盟
（Union of International Association）
於2002年所出版的
國際組織年鑑中，主張將非政府組織定義為：
目標：必須具備國際性，不得僅圖利特定成員。
成員：至少由三個國家以上的個人或團體所組成。
組織結構：成員須有完全的自主權，不受任何一個國家控制。
職員任命：會員可由制度化的管道被選派擔任工作職務，且不可同屬單一國籍。
財政：必須由三個以上的國家提供。
自主性：不受其他組織控制，以平等地位與其他組織往來。
活動：必須獲得其他國家或組織的承認或參與。

聯合國將非政府組織定義為：「非政府組織是公民所成立的地方性、全國性、或國際性非營利、志願性組織，以促進公共利益為工作導向，提供多元的服務，發揮人道的功能，將人民的需求傳達給政府，監督政府政策，鼓勵人民參與地方事務。

非政府組織並可提供政策分析與專業技能，建構早期預警的機制，協助監督與執行國際協定。有些非政府組織以人權、環保或衛生為宗旨而創立，各依其目標、管轄、與授權的不同，與聯合國各局、署保持密切的關係。」


根據國際組織年鑑的統計，非政府組織（Nongovernmental Organizations, NGOs）以在三個國家以上的區域運作，提供財務來源超過一個國家為標準，在1909年時，全世界僅有176個非政府組織，在1960年時，非政府組織有1255個，在1990年時，非政府組織已增加至6126個，在2000年時，非政府組織有45674個。

台灣非政府組織發展概況與展望

人類進入二十一世紀的今天，世界的多元與複雜，已然超乎想像。科技發展改變了地球的面貌，通訊與傳播縮短了人際間的距離，雖然永恆的價值依然存在，但快速變遷的社會已讓人難以認識與掌握。

曾幾何時，1620年搭乘五月花號的移民，歷經三個月海上航行才橫渡大西洋，抵達目的地－波士頓；1924年美國探險英雄林白（Charles Linbergh）以二十四小時的時間，不著陸飛行橫度大西洋，創下了當時的歷史紀錄；而今天搭協和號客機僅需三個半小時就可由巴黎直達紐約。

通訊方面更有革命性的改變，1930年倫敦、紐約間三分鐘的長途電話費用為三百美元，今天AT&T的費用是每分鐘0.09美元。地球依然如故，人類卻已克服了地理環境的限制、整合區域的發展、縮短了人與人之間的距離。


人類文明快速變遷的同時，我們也看到：跨國公司的蓬勃發展，使得一向被視為國家最高象徵的主權受到限制；產業的過度發展，導致地球的污染嚴重、物種滅絕、生態失衡、氣候異常、災難頻傳；競爭的藩籬撤除後，貧富國家的差距懸殊，形成了棘手的南北問題

1991年冷戰結束後，國際體系由兩極對抗轉變為單極多元，國際秩序崩解，區域的權力真空，誘發了令人震驚的宗教迫害與種族屠殺的內戰。

在這既深且廣的變遷中，我們發現私有部門、非營利、非政府組織在二十世紀晚期快速的成長，如果十九世紀全球最大的結社革命是民族家的誕生，二十世紀的代表將是私有的、非營利、非政府組織。

在人權、環保、兩性平權、國際開發、人道救援、安全等議題與工作上，非政府組織整合了民間的資源，結合了志工的力量，以靈活的組織，有效的方式，在國際事務中扮演日益重要的角色，發揮無可取代的功能。


多年來，我們在各種活動與文獻中常見到國際政府組織（International Governmental Organizations, IGO）、國際非政府組織（International Nongovernmental Organizations,INGO）、非政府組織（Nongovernmental Organization, NGO）、

非營利組織（Nonprofit Organizations, NPO）、公民社會團體（Civil Society Organizations, CSO）、私人志願組織（Private Voluntary Organizations）等組織，其中國際政府組織與國際非政府組織的概念意涵較為清楚，尚無混用的困擾。但是，國際非政府組織與非政府組織之間、 非政府組織與非營利組織、公民社會團體之間，混用情形非常嚴重。目前學術界並無一致的共識與看法，因此帶給初學者無謂的困惑。
本文引自：台灣非政府組織發展概況與展望(下同)王振軒(南華大學非營所教授)